[摘要] 为保证房地产税法的立法质量和实施效果，佳的办法便是遵循严格的立法程序，特别是公开立法、公开讨论、贯彻税收法定原则。只要真正贯彻好立法中的程序正义，房地产税法的立法质量和实施便可期待。
中国税制改革的主导方向是结构性减税。如果没有综合税改的全面安排、统筹规划，开征房地产税极有可能的结果便是加税，背离我国结构性减税的制度实践。
叶金育
步入21世纪，房地产税制改革逐渐跃出决策讨论层面，进入普通百姓的言论空间。
早在2003年，物业税就出现在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》中，随后已有十省市开始物业税“空转”运行。
2009年国务院公布《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，更是明确提出“深化房地产税制改革，研究开征物业税”。
进入21世纪的第二个十年，房地产税收却出现令人意想不到的转向。2011年1月28日，上海（楼盘）、重庆（楼盘）两地率先启动房产税试点。试点已近四年，却再无其他省市跟进开征房产税。
取而代之的是，2015年以来房产税和城镇土地使用税合并而成房地产税的公开报道频繁见诸媒体。根据目前的报道来看，中央有意将未来的房地产税定位为地方税，由各地地方税务局征管，全部税收收入将划归地方，作为地方税源的重要补充。如此定位是否妥当？此种方案如何评估？值得探讨。
房地产税制改革应着力于“居者有其屋”
贫富差距的演化中，房地产起到了关键性作用。在此背景下，即便将房地产厘定为地方税的重要税源，也应正视日趋严重的贫富差距和“有人没房住，有房没人住”的错乱景象。
从房地产税的运行机理来看，其具有多重功能。既可以为地方政府提供稳定的收入来源，又可以缓解收入分配不公，还可以有效调控资源配置、分享房地产溢价。
不同的功能定位，有不同的内涵、边界和适用范围，也会有不同的税制要求。决策者将其作为地方税源的重要手段时，既要遵循地方税的运行法理，又要充分考虑央地分税制的制度约束，更要考虑到房地产之于中国的特殊意义。
在多数中国人的观念中，房地产是财产，又不只是财产。房地产作为财产，它在给所有者带来超乎想象的增值空间的同时，也通过房价的高居不下加速了贫富的分化与扩大，刺痛了国民追求公平的脆弱神经。
不容忽视的是，房地产除了以财产面貌示众以外，它还是绝大多数中国家庭的港湾。“居者有其屋”不只是中国政治家的庄严承诺，更是普通百姓为之奋斗的目标。
因此，不管对房地产税收进行何种改革，不仅不能剥夺公民营造家庭成员栖息地的底线需求，相反，还应该以此作为改革的原动力和目标。只有每一个家庭都有住所，和谐局面才可能在亿万家庭中生成，国家才可能长久稳定。
然当下事实是，城市化快速推进，民怨不只是表现为收入差距的扩大，更表现为财产差距而致的贫富差距的急剧扩大。贫富差距的演化中，房地产起到了关键性作用。
在此背景下，即便将房地产厘定为地方税的重要税源，也应正视日趋严重的贫富差距和“有人没房住，有房没人住”的错乱景象。
纵然开征房地产税不能完全抑制房价的高居不下，仍有必要通过科学、精巧的税制设计提高资源配置效率，减少住房空置率，从而尽可能抑制房地产市场过度投机，实现“居者有其屋”的中国梦。
以此为指引，如果能重视民意，在税制设计中尽可能多地顾及民众心理，将房地产税定位为地方税是可以接受的。
况且，分税制，特别是2002年企业财政被切断以后，以土地出让金为主体的“土地财政”也事实上成为地方政府为重要的财政来源。一定程度上说，此种定位不过是对现实的法律追认而已。
根据国外的税收法治经验来看，房地产税的主要功能基本都在于为地方政府提供公共财政收入。尽管在这个过程中，房地产税不可避免地会对收入分配、土地资源配置及房价产生一定影响，但也只是地方政府在实现财政收入目标时的副产品。
房地产税制改革应坚持减税大方向
房地产税制改革只有在整个税制改革中统筹安排，充分估量税制改革对纳税人税负的影响，坚定结构性减税的正确方向，方可实现房地产税法的“良法善治”。
时下，中国税制改革的主导方向是结构性减税。如果没有综合税改的全面安排，统筹规划，开征房地产税极有可能的结果便是加税，背离我国结构性减税的制度实践。
由此意味着，税收改革不仅要关注某个具体税种，还要看整体税负是否下降。倘若只是停留在单一税种内部，税改成效必将存疑。
上海、重庆两地房产税试点印证了这一点。虽然社会各界对两地房产税试点效果褒贬不一，但共识性的看法是，既未给两地政府提供可靠的财源，也未能抑制两地房价的高涨，又未能成功缩小两地居民的贫富差距。
究其源，恐怕还在于两地试点的房产税只是画地为牢，就房产税论房产税。而且，为缓和两地民众对房产税的反感，又极度压缩了试点房产税的征税范围。比如，重庆主要针对为数极其有限的高档住宅课征房产税。如此做法，结局也在意料之中。
房产税试点的启示之一在于，房地产税制改革必须契合结构性减税的时代脉络，认真处理好征税与纳税人税负之间的矛盾。
中国现行的房地产税制已经相当复杂，土地税制层面主要设有契税、印花税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、营业税、城市建设维护税、企业所得税和个人所得税。房产税制层面则主要设有契税、印花税、土地增值税、营业税、城市建设维护税、房产税、企业所得税和个人所得税。
这些税种绝大部分分布于房地产建设与交易环节，保有环节税收近乎空白。如此安排，一方面导致房地产建设与交易环节重复征税严重，另一方面导致调控成效不足。
因为长期以来房地产需求弹性小于供给弹性，在房地产交易市场上，只要房地产持有者精巧设计合同、充分利用谈判优势，便极易将本应由持有者缴纳的房地产税通过价格转嫁给购买方。
结果是，房地产税收非但不能改善收入公平，反而恶化收入分配状况，增加了中低收入人群和自住等合理需求的购房负担，偏离了调控方向。
可见，在当前如此复杂的房地产税制之下，任何针对房地产的税制改革与创新已非易事。房地产税制改革只有在整个税制改革中统筹安排，充分估量税制改革对纳税人税负的影响，坚定结构性减税的正确方向，方可实现房地产税法的“良法善治”。
要做到这一点，就不仅需要整合土地税制与房产税制，而且更要注重房地产税制与整体税制的协调互动。特别是营改增一旦顺利实施，地方财源必受影响。此种情形下，作为地方重要的税源，政府增税的动机和欲望可以想象。如果强势推进房地产税制改革，增加财源，民怨必起。
更为可取的办法是，减轻企业税负，增加员工工资，借此缓解房地产税制改革与纳税人税负之间的矛盾，这种做法便是典型的综合税改思维。房地产税制改革必须具有这种综合思维，唯有在整体税制变革中推进房地产税制改革，让低收入群体也能从税制改革中受益，才有可能赢得民众的支持，打赢房地产税制改革这一仗。
房地产税制改革应有迎难而上的立法勇气
在纷繁杂乱的房地产税制中，土地增值税、契税、房地产营业税、土地出让金以及房地产收费等，相较于房产税和城镇土地使用税，问题更为严重，波及面也更大，可谓房地产税制改革真正的“硬骨头”，却被方案排除在外，不能不说令人遗憾。
据权威媒体报道，“将房产税与城镇土地使用税合并而成房地产税”几成定局。这种方案蕴含的改革思路和初衷是，在房地产相关税费负担总体不变的前提下，适当提高保有环节税负，降低建设、交易环节税费负担。
思路值得认可，因为要想理顺目前房地产税收的种种乱象，就必须由原先的重建设、交易环节税向未来重保有环节税转变。
只是房产税和城镇土地使用税都不过是房地产税收中占比较小的税种，不管是对地方税源建设，还是对贫富调控、资源配置等影响都极为有限。之所以如此抉择，极有可能与时下立法压力和政治指引有关联。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“加快房地产税立法并适时推进改革”。2015年3月税收法定写入立法法之后，人大常委会发布《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，部署未来五年的税收立法，就包括系列房地产税收条例的升格问题。
2015年8月，十二届人大常委会调整立法规划，房地产税法被列入一类立法项目。一般来说，列入一类的立法项目，通常都是立法者认为条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案。
从上述路线图可以看出，立法机关对“加快房地产税立法并适时推进改革”决定的重视。仔细推敲，决策者“先出台房地产税法，再找机会修改”的意图十分明显。
在各种房地产税法的方案中，合并房产税与城镇土地使用税无疑是改革阻力小，立法效率高的一种方案。问题是，效率高并不意味着质量佳。立法不是儿戏，一经制定理当稳定。
中国经济立法已经走过了摸着石头过河的年代了，即便是难啃的“硬骨头”也应该迎难而上，而非边走边看，先立法再伺机修改。
“改革开放30多年，能改的基本都改了，剩下来的都是"硬骨头"。”如果立法者没有迎难而上的立法勇气，任何针对房地产税制的改革成效都需要谨慎评估。
在纷繁杂乱的房地产税制中，土地增值税、契税、房地产营业税、土地出让金以及房地产收费等，相较于房产税和城镇土地使用税，问题更为严重，波及面也更大，可谓房地产税制改革真正的“硬骨头”，却被方案排除在外，不能不说令人遗憾。
此方案固然有助于房地产税法的顺利出台，也可以减少民众对新税的阻力。只是如果既不能撬动贫富差距，又不能调控资源配置，还不能有效筹集税源，此种房地产税的意义也就大打折扣了。果真如此的话，房地产税法是按时出台了，但依附在房地产上的税收乱象照样存在。
房地产税立法应格外关注程序正义
房地产税是世界各国普遍公认征收难度很大的税种之一，要制定出方方面面都能接受，能高效运转的房地产税法，实属不易。为保证房地产税法的立法质量和实施效果，佳的办法便是遵循严格的立法程序，特别是公开立法、公开讨论、贯彻税收法定原则。
房地产之于绝大多数中国家庭，是为重要的财产，对其课税理当谨慎已成共识。新近几年，经济下行压力较大，这些都增添了房地产税立法的障碍。
对中国众多地方政府而言，房地产业在经济发展过程中具有举足轻重的作用，它的丝毫变化都有可能引发当地经济形势的震荡。如果再考虑成千累万的家庭收入依赖于房地产业的稳健发展的话，房地产税制改革更为不易。
近两年，建筑与房地产业营改增迟迟未动，与当前经济下行压力不无关联。在此经济形势下推进房地产税立法，必须谋定而后动。一旦逆经济形势而动，房地产税立法极有可能陷入二元悖论。要么悄然减税而取悦民众，要么违背民意而强势增税。前者可能诱发财政危机，后者则可能催生逃漏税。
如果关联税制改革未能有效跟进，则还可能面临高培勇所言的“卡脖子工程”，即间接税减下去了，直接税未能相应增上来，当两者之间不能同步进行时，稳定税负的前提就会被打破，财政收支之间的距离就可能被拉大。降低此种税改风险的有效方略是，借助正义的税收立法程序规制房地产税制设计。
从程序正义理念出发，任何一个房地产税制改革方案都应该交给民众讨论，集思广益。“关门立法”无异于坐井观天，只会导致国家权力的不断扩大，而纳税人权利的不断缩小。尤其是针对房地产这一敏感客体进行立法，稍有不慎，便可诱发多种疑难杂症，危及税收正义。
比如，究竟当下的房地产税立法是将房产税与城镇土地使用税合并，还是需要再深度融合土地增值税、契税、房地产营业税等，可以公开征求社会各界意见。再如，房地产税的征税范围、计税基础、税率、扣除项目、税收优惠等设计，照样可以交由社会公众讨论，公开立法。
按照程序正义的要求，立法者在房地产税立法过程中应尽可能地吸纳民意，正视民众呼声。比如，房地产税法草案一旦形成，立法机关应该及时公布，征求社会意见，使纳税人尽早知晓。也可以专门召开听证会，倾听不同利益群体的诉求。
公开讨论也好，听证会也罢，其根本目的在于畅通言论渠道，吸纳不同的声音和建议。房地产税牵涉千家万户的利益，只有取得民众的广泛支持，新税才能起到良好的社会效果。如果立法者一意孤行，丝毫不顾及未来纳税人的诉求，纵然实现了高效立法，也难以保证房地产税法能够得以顺利实施。
房地产税是世界各国普遍公认征收难度很大的税种之一，要制定出方方面面都能接受，能高效运转的房地产税法，实属不易。
为保证房地产税法的立法质量和实施效果，佳的办法便是遵循严格的立法程序，特别是公开立法、公开讨论、贯彻税收法定原则。只要真正贯彻好立法中的程序正义，房地产税法的立法质量和实施便可期待。
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