[摘要] 近年来，土地问题越来越成为社会舆论的焦点、热点，各界对土地制度改革的呼声日益高涨。媒体和有关方面的讨论、建议，主要集中在征地制度、集体建设用地使用权进入市场、土地财政、土地金融与地方债、地价与房价，等等。
■专家解读■黄小虎
近年来，土地问题越来越成为社会舆论的焦点、热点，各界对土地制度改革的呼声日益高涨。媒体和有关方面的讨论、建议，主要集中在征地制度、集体建设用地使用权进入市场、土地财政、土地金融与地方债、地价与房价，等等。
这些问题，也引起党和政府的高度重视。从本世纪初开始，几乎年年都有中央文件或国务院文件，提出要改革征地制度，要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府，也按中央精神开展相关改革试点，有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验，取得不少成果。然而，改革的决定性突破，必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。但这方面却未能取得任何实质性的进展，土地管理法的修改迟迟不能推出，相关的配套办法即使拟定了，也不可能出台。而国家层面的制度不改，部门和地方的试点，也很难深入下去。一时间，土地制度改革步履艰难，陷入胶着状态。
早在上世纪90年代初，政策理论界就有人开展相关研究，提出改革征地制度和建立城乡统一的土地市场，十七届三中全会以后，这两个问题更成为全社会关注度高、寄予期望大的改革问题。但却终究是“只闻楼梯响，不见人下来。”仔细研究，应当不难发现，征地问题和土地市场问题，是现象而不是本质。本质的问题是政府经营土地的职能定位，形成了依靠土地财政和土地金融的利益格局和发展方式。改革征地制度，会减少政府的收入；允许经营性项目使用集体土地，政府就无地可卖了，无异于“自废武功”。所以说，不从根本上改变发展方式、转变政府职能，征地问题和土地市场问题的改革，也就不可能推得动。十七届三中全会决定，是关于农村改革的决定，不是全面改革的决定，所以未能触及转变政府经营土地职能的问题。因此，虽然提出了建立城乡统一的土地市场的改革任务，实践中却难以贯彻落实，也是符合逻辑的结果。
长期困扰人们的土地制度改革问题，终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比，十八届三中全会决定是一个全面改革的决定，在继承各个领域以往改革成果基础上，提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题，更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因，及各领域之间的内在联系，找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题，共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第１１条，专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字，与十七届三中全会决定的有关论述相比，似乎并没有太多新意。但是，在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出，“健家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明，概括为“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”。这是国家治理思路的极其重大的调整，是转变发展方式的关键性举措。这项改革一旦实施，意味着国有土地的所有权将由专门的机构来行使，政府的行政管理部门不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来，征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了，有关改革任务自然能够顺利推进、完成。另外，现在政府在土地问题上既是“裁判员”又是“运动员”的局面，是财税体制、投资体制、户籍制度、干部制度等多种因素叠加下形成的，《决定》在各相关领域也都做出全面的改革部署。这些部署，又可以为实施“所有者与管理者分开”，减轻阻力、创造条件。
以上，是从土地制度改革的视角，对《决定》精神的一种解读。但土地制度改革只是全面改革的一个局部，与其他领域的改革互为条件，互为因果。如果把视角切换到其他领域，就会对《决定》精神有别样的解读。由此可以想见，十八届三中全会决定摆的是变幻有序的“八卦阵”，打的是刚柔相济的“太极拳”，下的是谋篇布势、边角通吃的大“棋局”。
十八届三中全会以后，按照《决定》的部署，总书记亲自挂帅，迅速推出许多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出许多人预期。与土地制度关系比较密切的财税制度、户籍制度、投融资制度、干部制度的改革，都已推出。土地制度改革的新一轮试点，也已展开，并且授权试点地方可以突破现行法律。近，中央又发布了《生态文明体制改革总体方案》，这个方案中关于“所有者与管理者分开”和“一件事由一个部门来管”的改革一旦实施，就意味着土地制度改革的正式启动。从这样的工作安排中，我们切实感受到中央抓改革的坚定决心，也切实感受到改革是按照明晰的“路线图”稳步推进。
免责声明：凡注明“来源：房天下”的所有文字图片等资料，版权均属房天下所有，转载请注明出处；文章内容仅供参考，不构成投资建议；文中所涉面积，如无特殊说明，均为建筑面积；文中出现的图片仅供参考，以售楼处实际情况为准。
